В 2020 году в России начнется реформа госуправления — в Минфине обещают значительно сократить армию госслужащих. Идея старая, и эта попытка будет не первой. Михаил Мельников вспоминает мучительную историю этого вопроса и подводит итоги всех предыдущих сокращений.
Так хотел Кудрин
Строго говоря, эту идею анонсировали еще в марте текущего года. И осторожное повторение полгода спустя говорит о том, что сами власти не очень уверены в правильности этих действий. Звучат те же самые цифры: сокращение на 10% числа федеральных служащих и на 15% — региональных. Только появилось уточнение: региональных будут сокращать медленнее, сначала на 5%, потом еще на 10% от первоначальной цифры. В противном случае, пугает Нестеренко, зарплата госслужащих будет расти всего лишь со скоростью инфляции. Хотя многим россиянам, не видевшим повышения оклада лет пять, неясно, почему это такая страшная угроза.
Точное число государственных служащих в России неизвестно по ряду причин:
Во-первых, из-за методики подсчета: скажем, сотрудников МВД то включают в список, то нет, но есть и другие разночтения;
Во-вторых, нет прозрачности: часть мест, особенно в регионах, занято "мертвыми душами", на самом деле места вакантны (в том числе как раз под возможные сокращения).
В целом можно говорить о 2,1-2,3 млн человек, и это число не особенно меняется все последние годы. Но в отличие от прочих попыток сокращений нынешнее выглядит более продуманным. Реформа системы государственного управления — одна из ключевых задач в работах Алексея Кудрина, теневого лидера российской экономики, и "уши" главы Счетной палаты торчат из тезисов первого замминистра финансов Татьяны Нестеренко. Предпосылки к подобному сокращению, безусловно, есть — информатизация существенно ускорила документооборот, многие низовые должности действительно становятся излишними.
Так говорил Силуанов
Непосредственный начальник госпожи Нестеренко, главный бухгалтер всея Руси Антон Силуанов, экономит везде где только можно. Ровно год назад, в сентябре 2018-го, ему пришлось объяснять рост расходов федерального бюджета на мотивацию госслужащих, и мучения главы Минфина были видны невооруженным глазом. Чтобы не так страдать, к сообщению о дополнительных затратах он тут же присовокупил анонс "оптимизации бизнес-процессов" и сокращения числа чиновников.
То есть к государственному управлению Силуанов подходит как к корпоративному. И сокращение числа сотрудников рассматривает точно так же, как главбух какого-нибудь холдинга. Однако, судя по всему, встречает яростное сопротивление "снизу".
Так, уже почти два года на портале правовой информации лежит проект постановления правительства, название которого стоит привести полностью: "О порядке сокращения предельной численности федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, федеральных органов исполнительной власти и направления средств федерального бюджета, высвободившихся в результате такого сокращения, на материальное стимулирование федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти".
В переводе на человеческий — сократить часть сотрудников, чтобы больше платить остальным. То, о чем говорил Силуанов и что никак не наступает. Хотя попытки предпринимаются регулярно.
Так делал Медведев
Первая в этом десятилетии попытка сократить число чиновников состоялась в 2011 году, в рамках так называемых медведевских реформ. Эту попытку постигла та же судьба, что и нулевое промилле, смену часовых поясов и декриминализацию клеветы — что-то пошло не так. Президент Дмитрий Медведев постановил сократить число федеральных чиновников на 20% за три года — с 2011-го по 2013-й. Сокращение действительно произошло — на 5,1%.
Следующую попытку власти, уже за подписью премьер-министра Дмитрия Медведева, предприняли в конце 2014 года. Речь на сей раз шла обо всех госслужащих, без добавления "федеральный", но и на сей раз вместо 10% получилось лишь 1,4%.
Одновременно Росимущество сокращало число "бюджетников" (не госслужащих) через трансформирование ФГУПов и МГУПов в АО и ПАО со стопроцентной долей государства. Это почему-то называлось приватизацией, хотя в реальности предприятия не меняли хозяина. То есть часть сокращений у нас происходит просто через смену вывески.
Так приватизировал Сердюков
В рамках сокращения персонала государство планирует отказаться от части второстепенных функций — скажем, финансово-экономических и информационных. Проще говоря, эти задачи будут переданы на аутсорс сторонним коммерческим предприятиям. Постепенно подобием таких предприятий станут и некоторые региональные ведомства (компактные фронт-офисы без статуса юридического лица и без филиалов).
Фактически перед нами программа приватизации части государственного управления. Поясним, как это происходит, на примере армии времен министерской карьеры Анатолия Сердюкова.
Многие столетия вспомогательные службы — например, система питания — являлись частью самой армии. Не было такого, чтобы полковник командовал адьютанту: "Эй, братец, сбегай в трактир, скажи, чтобы быстренько сготовили каши и водки на 2300 служивых!" Однако именно такую реформу провели у нас в конце нулевых. Как результат, обеспечение питанием было частично сорвано: скажем, на полигонах во время учений солдаты вынуждены были обходиться лишь сухим пайком, ведь штатные повара исчезли. Аналогичные проблемы возникли и с переводом на аутсорс технического обеспечения — техника, которую раньше спокойно ремонтировали солдатики-срочники, стала простаивать неделями, а то и месяцами в ожидании милости контрагента. Понятно, что и контрагенты подбирались "правильные", как результат — рост коррупции. В 2013 году, после отставки Анатолия Сердюкова, уголовные дела по фактам сговора заказчиков с подрядчиками возбуждали буквально пачками.
Результат известен. Одобренную Минфином нулевых годов с Алексеем Кудриным во главе реформу пришлось свернуть, а сам Кудрин незадолго до отставки Сердюкова покинул правительство как раз из-за разногласий по военному бюджету. И вот сейчас мы переносим этот опыт на всю систему государственного управления. Наверняка с учетом допущенных ошибок.
Так будет в реальности
Вы спросите: "В чем экономия? Не все ли равно, платить штатному бухгалтеру или по контракту подрядчику". На самом деле единица работы подрядчика в целом обходится существенно дешевле — он не претендует на больничные, отпускные, декретные, ему не надо платить за чаепития и перекуры, не надо обеспечивать его путевками в дома отдыха.
Другой вопрос, что в российских реалиях, как мы это уже проходили на примере войск, подрядчики внезапно оказываются чьими-то большими друзьями, и в результате траты на них становятся очень серьезными. Здесь, безусловно, нужен будет глаз да глаз со стороны высокого руководства и прокуратуры.
Скорее всего сокращенные сотрудники финансовых и бухгалтерских отделов госучреждений как раз и образуют ООО, которые начнут выигрывать тендеры на обслуживание этих самых учреждений. Но внутреннюю оптимизацию им при этом провести все же придется — уже прогресс.
* * *
Любая бюрократическая иерархия стремится к разрастанию. Когда начальник департамента подает заместителю министра прошение об открытии в департаменте еще одного совершенно необходимого отдела, замминистра испытывает двойственные чувства. С одной стороны, ему предстоит выбивать новое финансирование, с другой — в случае удачи его аппаратный вес вырастет. И противостоять этой тенденции надо.
В то же время важно с водой не выплеснуть ребенка. Радикальное сокращение числа сотрудников ГИБДД, по моему оценочному мнению, привело к существенному увеличению числа нетрезвых водителей: риск быть остановленным для проверки сведен практически к нулю. Видеокамера выгоднее для бюджета, но подобные вещи она отследить не может. Не получится ли так, что сокращение числа низовых сотрудников госуправления, которые выполняют львиную долю рутинной работы, усложнит для граждан только-только отлаженное взаимодействие с властью?
Кудрин, Силуанов, Нестеренко настроены всерьез, и будем надеяться, что имеющийся негативный опыт поможет им избежать новых ошибок. Сокращенные сотрудники без работы не останутся — кто-то, как я показал выше, продолжит выполнять те же обязанности в новом качестве, кого-то с распростертыми объятиями примут другие организации, плотно взаимодействующие с госструктурами. А вот станет ли от всего это лучше жизнь в России, пойдут ли сэкономленные деньги на благие дела, мы узнаем только по результатам реформы.
