Резонансное дело журналиста Ивана Голунова, которое пошатнуло доверие к МВД, заставило экспертов заговорить о непрофессионализме и о коррупции. Но те, кто работает в силовых службах, однозначно отвечают, что проблема в палочной системе — плановых показателях отчетности по раскрытым преступлениям. Начальство требует, чтобы цифры за текущий период были лучше, чем за предыдущий, и от них, этих цифр, зависит продвижение по службе и размер премий. Сергей Харламов выяснил, есть ли альтернатива "палкам" и что предлагается взамен.
Что объединяет патрульного, штрафующего за превышение скорости, полицейского, сидящего в засаде перед закладкой с наркотиками, и сотрудника, готового пытать задержанного ради нужных показаний? Палочная система. План, который он обязан выполнить, система контроля эффективности работы любого оперативника, призванная мотивировать его лучше справляться со своими обязанностями. Но именно как мотиватор палочная система работает хуже всего.
Как в идеале должна работать палочная система? Сотрудника правоохранительных органов нужно как-то оценить, чтобы он справедливо получал премии, похвалу за достижения и в конце концов продвигался по карьерной лестнице. Палочная система призвана дисциплинировать органы, давать им некий золотой стандарт, к которому каждый может стремиться. По сути это показатель раскрываемости преступлений. В России он колеблется в районе 43-57% от общего количества дел.
Система стандартов и эталонов призвана вызвать здоровую конкуренцию среди сотрудников. Но на примере недавнего "дела Голунова", когда следствие не смогло доказать причастность журналиста к найденным в рюкзаке и у него дома наркотикам, мы увидели, что сотрудники органов могут и фальсифицировать дела, чтобы закрыть план.
Почему около трети всех осужденных в России сидят за распространение наркотиков? Это снова следствие негативных эффектов палочной системы. Каждый человек объективно старается максимизировать свою выгоду при наименьших усилиях. В случае с наркотиками достаточно просто найти их у человека в вещах. Не нужно раскрывать убийство, вести следствие, устанавливать слежку. При этом "цена" за поимку человека со значительным размером наркотиков очень высока — ведь чем тяжелее наказание по статье, тем лучше для сотрудника.
На этих графиках показано, что масса изъятого наркотика очень часто близка к нижнему порогу, то есть чаще всего находят ровно то количество, по которому можно привлечь человека по статье средней тяжести. Очень странно, что большинство осужденных несли именно такое количество грамм наркотика, за которое его можно посадить, не больше и не меньше.
По мнению авторов исследования "Наркопреступления в России: анализ судебной и криминальной статистики", палочная система не только порождает необходимость находить не то, что ищешь, а что хочешь найти, но и изымать излишки, не столь важные для дела. Например, для личного пользования или для того, чтобы досыпать следующему, у кого "не хватило" до нужного размера.
Наркотики не единственная брешь в системе, которой могут пользоваться для выполнения планов. В каждом ведомстве есть свои. В ГИБДД — превышение скорости, в ОБЭП — налоговые преступления. Законодательство позволяет штрафовать бизнес за нарушения противоречащих друг другу правил санитарной и пожарной безопасности, и это тоже палки в виде объема штрафов в копилке у сотрудников. К бизнесу предъявляется более 650 тысяч требований в области безопасности, выполнить их все невозможно. Палочная система — лучшая иллюстрация поговорки "был бы человек, а статья найдется".
"Палочные" перегибы
Палочная система многолика, она отличается не только у разных спецслужб, но и от отдела к отделу внутри них. Со времен реформы полиции, проведенной в 2010-2012 годах, в обществе периодически вспыхивают споры о том, как победить проблемы палок. В результате в России сформировался комплекс различных схем — от простых до сложных. Тем не менее это всегда план на определенный период по раскрытию различных преступлений.
Например, самая простая схема: отдел за месяц должен поймать не менее 100 домушников, иначе сотрудников лишат премии. Где взять столько воров — проблема отдела, а не статистики. Как так получилось: в предыдущие годы сотрудники поймали больше воров, чтобы получить премию, но при этом планомерно повышали себе планку. В какой-то момент столько дел о воровстве просто не найдется, сотрудникам придется хитрить и изворачиваться.
Сейчас "хорошие" палочные системы учитывают не только коэффициент раскрываемости, но и количество доведенных до суда дел, скорость раскрытия, тяжесть статьи, фактор серьезности уголовного дела (ранг чиновника или общественная опасность). Помимо этого, сотрудник должен снижать количество нераскрытых дел.
Сотрудник прокуратуры рассказывает, что следственно-оперативная группа, нашедшая труп в реке, вынуждена размышлять между тем, чтобы подтолкнуть его дальше, в зону ответственности следующего ОВД, или опрашивать толпы людей, чтобы в итоге заработать себе "висяк".
В итоге исследователи Института проблем правоприменения при Европейском университете выявляют ряд самых распространенных проблем, с которыми сталкивались все, кто хоть раз в той или иной форме имел дело с правоохранительными органами:
- Сотрудники предпочитают отказывать в регистрациях дел, категория которых предполагает трудоемкую работу, но не даст им нужную палочку;
- Охота за нужными преступлениями, из-за чего страдает раскрываемость общественно значимых статей;
- Использование незаконных методов борьбы, несуществующие преступления;
- Сокрытие информации о нераскрытых преступлениях;
- Перегруженность сотрудников бумажной работой: составление отчетов, пинг-понг "глухарями" по отделам, требования к использованию всех ресурсов правоохранительной системы при неочевидной необходимости;
- Вышестоящие сотрудники часто заинтересованы в манипуляциях с отчетностью.
Приходится констатировать, что палочная система — удобный инструмент как для вышестоящих лиц, так и для рядовых сотрудников. Первые могут щеголять цифрами в отчетах и легко управлять подчиненными, а вторым с помощью палочной системы проще зарабатывать себе премии, прикладывая меньше усилий.
Уйти от показателей очень сложно. Я сам работал руководителем. Когда в 1983 году пришел в органы внутренних дел, я строил сержантов патрульно-постовой службы и спрашивал: почему нет пьяных, почему не задерживаются хулиганы, в городе высокая преступность, а у вас нет никаких показателей. Говорил: почему они, находясь на "горячих местах", не оформляют задержанных. Потом я увидел, что они в погоне за показателями начинают оформлять протоколы об опьянении на граждан, возвращающихся с дня рождения с женой и детьми, — иллюстрирует ситуацию председатель объединенного профсоюза работников МВД РФ Михаил Павлов.
Палки в колеса
Не всем палочная система годится. Например, в работе контрразведки она попросту неприменима. Когда у нас есть план по преступлениям на будущий месяц, как правильно оценивать работу контрразведки? Если поймают больше шпионов, это будет значить, что допущена ситуация, когда шпионы свободно действуют в стране. А если шпионов не будет, значит ли это, что контрразведка не дорабатывает?
Точно такая же ситуация с контртеррористическими, экстремистскими отделами. Может ли быть план по терактам? Насколько вообще этично ставить такой вопрос? А если судебных дел над террористами нет, то как проверить, что сотрудники качественно выполняют свою работу? Любое действие правоохранительных органов, связанное с предупреждением нарушений, невозможно так оценить.
В конце 2018 года общественный резонанс вызвал шквал дел по 282-й статье. Граждан судили за лайки и репосты в соцсетях, в итоге общественное возмущение вынудило переквалифицировать часть статьи из уголовного в административное правонарушение, как раз чтобы сотрудник не смог засчитать себе очередную палку. За лайки судили, не разбираясь, зачем человек взаимодействовал с публикациями. Осуждал ли он их, привлекал внимание к проблеме или просто делился культурным наследием в образовательных целях. Иногда эти публикации даже не были размещены обвиняемым. По структуре такие дела были очень похожи на наркотические. Как только статью переквалифицировали, раскрываемость по ней упала в несколько раз.
С миру — по палке
Мировой опыт говорит, что уйти от палочной системы полностью невозможно. В разных странах действует разная система оценки эффективности спецслужб, но от нее напрямую зависит заработная плата сотрудников.
В Соединенных Штатах проблему решали политически. В стране отсутствует единый федеральный полицейский орган. Каждое территориальное образование создает свое полицейское управление. Начальству приходится следить за подчиненными, традиционная иерархия нарушается, мухлевать не выходит.
Конечно, больших городов это не касается. Самое главное здесь — полиция несет ответственность перед выборными органами, местными парламентами, а не перед назначаемыми министрами.
Оценки эффективности в США такие же, как в России: количество зарегистрированных дел, количество раскрытых дел, задержанные, скорость раскрытия и реакции на обращения. В России существуют формальные методы оценки эффективности (те самые месячные планы выполнения), в США шериф или мэр города сам решает, как оценить эффективность своих подчиненных, и вносит поправки в бюджетирование, из которого распределяются повышенные или пониженные зарплаты. Раскрываемость — 30%.
В Великобритании также существует разветвленная сеть автономных полицейских управлений. Они отчитываются перед специальным комитетом, существующим в каждом местном парламенте. Для полицейских разработан кодекс и национальная методика аттестации, но каждое управление само решает, пользоваться ли ими. Фактически работа полицейского оценивается непосредственно начальником управления на основе соответствия кодексу и очень общим статистическим параметрам, охватывающим большие периоды (от года). Раскрываемость преступлений — 20%.
В Германии нет статистических показателей, которые влияли бы на зарплату сотрудника правоохранительных органов. В 60-х годах в ФРГ была традиционная в российском понимании палочная система, но в результате общественного резонанса, связанного со студенческими "движениями красного мая", эту систему удалось отменить. На замену пришел подход "ты обязан". Сотрудник обязан предотвратить происшествие, обязан вступить в бой с грабителем, обязан воспользоваться всеми возможными легитимными способами расследования преступления. В ином случае его ждет суд. Если будет доказано, что он не провел надлежащую экспертизу, сотрудник будет наказан. Такая система компенсируется высокой зарплатой без ежемесячных премиальных. Раскрываемость преступлений в Германии — 65%.
В начале 2018 года Владимир Путин обозначил для МВД план ослабления негативных последствий палочной системы. Он призвал изменить требования к делам, отправляемым в суд, так, чтобы немотивированных дел на рассмотрении оказалось как можно меньше, а недоказанные просто закрывались. Это болезненная для МВД процедура, так как отправка дела в суд была основополагающей для расчета эффективности сотрудника. Поэтому пока на этом поле серьезных подвижек нет.
Предлагаются различные варианты решения — от уменьшения количества показателей до создания очередных надзорных органов. На самом деле основа искоренения палочной системы — доверие к правоохранительным органам. Сегодня в России МВД доверяют 31% граждан, а ФСБ — 50%. После шестикратного увеличения в начале 2000-х доверие к силовикам резко пошло на спад. Впрочем, доверие само по себе — это палка о двух концах: органы не смогут выполнять свою работу, если к ним боятся обратиться, а люди хотят быть уверены, что им действительно помогут.
