Взрыв в метро Санкт-Петербурга унес жизни 14 человек, несколько десятков пассажиров получили ранения. Власти довольно быстро заявили, что это теракт. Журналисты, политологи и эксперты заговорили о возможном ужесточении в сфере безопасности: увеличении досмотров в аэропортах и на железных дорогах, ограничении в проведении массовых мероприятий и т.д. В очередной раз встал хорошо известный вопрос-дилемма о балансе между свободой и безопасностью, о том, какие ограничения общество готово стерпеть. В этом контексте имеет смысл взглянуть на США. Малек Дудаков рассказывает об опыте Америки, в которой давно ведется дискуссия о свободе и безопасности.
1990-е гг.: Оклахома-сити
Теракт 1995 года в Оклахоме
Считается, что американское общество впервые ощутило себя в новой реальности, полной опасностей и угроз терактов, сразу после трагедии 11 сентября. Действительно, взрыв башен-близнецов Всемирного торгового центра - крупнейший теракт в истории Америки. В тот день погибли почти 3000 человек: сотрудники компаний, расположенных в здании ВТО, и пассажиры захваченных самолетов. 9/11 навсегда изменила политику Вашингтона в вопросах национальной безопасности и международных отношений. Однако события 2001 г. стали не первым террористическим актом, потрясшим современную Америку.
19 апреля 1995 г. грузовик, начиненный взрывчаткой, сдетонировал прямо у главного входа в здание федерального правительства в Оклахома-сити. 2000 кг взрывчатых веществ почти моментально обрушили треть строения, создав на его месте большую воронку и похоронив под завалами сотни человек, в основном госслужащих. Также пострадали более 300 домов вокруг, расположенных в 16 близких ко взрыву блоках.
Агенты ФБР в тот же день выследили и задержали подозреваемых в организации взрыва. Ими стали два бывших солдата американской армии – Тимоти Маквей и Терри Николс. Маквей радикализировался уже после службы в Ираке: на него серьезно повлияла история с осадой Вако – лагеря секты "Давидова ветвь" в Техасе. В 1993 г. сотрудники Агентства по контролю за алкоголем, табаком и оружием заподозрили "Давидову ветвь" в нарушении оружейных законов. Они предприняли попытки обыскать территорию их лагеря, однако вступили в конфликт с членами культа, который быстро перерос в вооруженное столкновение. В ходе осады погибли более 80 членов "Давидовой ветви" и несколько десятков агентов и шерифов.
Маквей и Николс и раньше увлекались правыми идеями, однако после осады Вако они укрепились в мысли, что федеральное правительство установило тиранию и отнимает свободу американцев. Они надеялись на то, что взрыв правительственного здания станет спусковым крючком для полномасштабной революции против Вашингтона. Однако получилось все несколько иначе: после теракта ФБР получило новые инструкции от администрации Билла Клинтона, которые требовали от них предпринять все усилия для предотвращения подобных трагедий в будущем.
Количество атак, совершенных правыми радикалами
За несколько следующих месяцев ФБР наняло дополнительно 500 агентов, брошенных на борьбу с внутренним терроризмом, и сделало это направление ключевым в своей работе. Под ударом федеральных органов правопорядка оказались самые разные правые организации: от религиозных сект или движений гражданской милиции до групп неонацистов и белых националистов. За некоторыми из них ФБР косвенно следило и раньше, однако агенты не считали нужным принимать активные меры против организаций, многие из которых не совершали насильственных действий. Теперь все изменилось: американская общественность и политический истеблишмент обратили внимание на проблему "радикальных правых идеологий" и требовали от ФБР использовать все методы для противостояния этой угрозе.
В течение двух лет после теракта ФБР арестовало несколько десятков человек, обвиненных в организации убийств или взрывов. В их число попали видные деятели гражданской милиции в южных штатах (в частности, в Оклахоме и Алабаме), сторонники сепаратистских организаций (таких как "Республика Техас") и радикальные реакционеры-одиночки. Агенты ФБР предотвратили ряд крупных нападений на другие федеральные строения, включая здания Налоговой службы, взрывы поездов и абортариев. Практически до основания была уничтожена крупнейшая неонацистская организация США (Национальный Альянс) – преемница основанной в 1950-х гг. Нацистской партии.
Количество различных праворадикальных организаций
Но дело не ограничилось лишь одной борьбой с экстремизмом. До 1996 г. правительственные учреждения очень слабо заботились о своей безопасности: например, во взорванном здании в Оклахома-сити вообще имелся лишь один охранник. Через несколько месяцев после теракта Конгресс установил федеральные стандарты безопасности в отношении всех строений, принадлежащих государству. Они подразделялись на 5 типов: от наивысшего, пятого уровня безопасности, обеспеченного в Пентагоне и штаб-квартире ЦРУ, до минимального, пригодного для региональных отделов не самых важных федеральных агентств. После принятия этих норм каждый правительственный департамент был обязан усилить охрану своих строений и внести коррективы в архитектурные планы всех будущих зданий. В частности, госучреждения в принудительном порядке установили камеры слежения по своему периметру и барьеры (например, в виде стен), которые должны были усложнить осуществление лобовой атаки террористов. А все правительственные строения после 1996 г. уже строились с использованием стандартов, похожих на те, что обеспечивают сейсмоустойчивость: укрепленные стены и общая планировка, которая не должна была позволить обрушиться целому зданию.
Кроме того, Конгресс по просьбе Агентства по контролю за табаком, алкоголем и оружием ввел ограничения на продажу химических изделий, которые могут быть использованы при изготовлении популярных типов взрывчатки. Для многих из них была внедрена система "сопроводительных чеков" - специальных документов, которые все магазины должны были заполнять при продаже этих товаров. В "сопроводительных чеках" обычно указываются идентификационные данные покупателей, с помощью которых ФБР затем может быстро вычислить вероятных террористов. Подобного рода "сопроводительные чеки" также используются при продаже многих видов оружия.
Усиление мер безопасности в 90-е гг. дало неоднозначные результаты. С одной стороны, после 1995 г. никому не удалось осуществить теракта, сходного по масштабу со взрывом в Оклахома-Сити. Однако общее число террористических актов в отношении американских граждан на протяжении второй половины 90-х продолжало расти. Даже несмотря на то, что количество радикальных правых группировок быстро уменьшалось.
11 сентября
Конечно, ничто так не потрясло Америку, как падение башен-близнецов 11 сентября. В состоянии шока тогда находился и весь государственный аппарат, включая Белый дом, разведывательные службы, и Пентагон. Однако администрация Джорджа Буша-младшего довольно быстро пришла в себя и в течение нескольких дней разработала план ответа на действия террористов. Он включал в себя как целую стратегию международных мер, так и серьезное усиление мер безопасности внутри самой страны.
В ноябре 2001 г. Конгресс принял Акт о транспортной и авиационной безопасности, на основе которого было создано новое ведомство – Администрация транспортной безопасности (TSA). До 2001 г. большинство аэропортов относилось к вопросу безопасности очень легкомысленно. Пассажиров почти никто не проверял, на внутренние рейсы можно было проносить все, что угодно, да и документы ни у кого не спрашивали. Теперь меры досмотра резко ужесточились: агенты TSA получили широкие полномочия по контролю за потоком пассажиров. Они могут досконально изучать личные вещи любого пассажира, проверять его документы и даже допрашивать. Кроме того, TSA разрабатывает правила приема багажа и личных вещей, в которых указывает перечень запрещенных к проносу на рейс веществ - например, жидкостей.
Впрочем, качество работы TSA оставляет желать лучшего. Многие пассажиры жалуются на то, что им приходится постоянно терпеть неприятные и избыточные процедуры досмотра. По опросам социологов, почти 90% американцев негативно относятся к работе сотрудников безопасности аэропортов. При этом реальные возможности TSA по предотвращению терактов под большим вопросом. Из года в год проводимые эксперименты по проносу взрывчатых веществ на борт самолетов показывают, что в 90-100% случаев TSA не удается остановить потенциальных террористов. Хотя стоит отметить, что после 2001 г. в США произошла лишь одна серьезная попытка совершить теракт на борту самолета – в 2009 г. (ее тогда удалось предотвратить).
Процедура досмотра в США
Изменилась система безопасности и внутри самих самолетов. Двери в кабину пилота начали изготавливать из более прочных материалов, способных выдержать удары или даже выстрелы. Airbus и Boeing начали разработку концепции двойных дверей, которые смогут еще больше обезопасить пилотов от вероятных угроз. Кстати, сами пилоты, прошедшие специальные курсы, получили право иметь при себе табельное оружие, которое может серьезно помочь при столкновении с террористами.
TSA по приказу из Белого дома создало так называемый "список непригодных к полету", который состоял из лиц, подозреваемых в причастности к терроризму. Американские граждане заносились в этот список без всяких судебных решений и только на основе "рекомендаций" спецслужб, расследующих террористическую деятельность. Попавшим в этот список прямо в аэропортах отказывали в допуске на рейс под предлогом того, что они "могут представлять общественную опасность". В первые годы своего существования "список непригодных к полетам" включал в себя лишь несколько сотен человек и волновал лишь некоторые правозащитные организации. Однако с приходом к власти Барака Обамы он начал расширяться, и сегодня в нем почти 2.5 млн имен. Многие вполне законопослушные граждане терпят неудобства: имена, похожие на их собственные, содержатся в этом списке.
В ноябре 2002 г. администрация Буша создала новое разведывательное агентство – Департамент внутренней безопасности (DHS). Его задачей стала борьба с внутренним терроризмом, а также миграционный и пограничный контроль. Впрочем, в 2003 г. в помощь DHS также была организована специальная миграционная полиция (ICE). Агенты ICE работали в пограничных штатах и крупных городах, где они помогали местным полицейским в поимке и депортации нелегальных мигрантов. Сам DHS разработал новые правила идентификации всех приезжающих на территорию США: им теперь пришлось сдавать на границе биометрические данные (в частности, отпечатки пальцев). Многие виды туристических и рабочих виз стало сложнее получить: миграционные службы обрели больше полномочий в отказе в выдаче разрешения на въезд в Америку.
Патриотический акт
Пожалуй, самым спорным решением Буша было принятие "Патриотического акта" - совокупности мер, направленных на поиск будущих террористов. Разведывательные службы, в первую очередь Агентство национальной безопасности (NSA), получили в свои руки вполне легальные механизмы по сбору гигантских массивов метаданных, содержащих информацию об американских гражданах и жителях других стран. Если раньше агентам спецслужб приходилось обращаться в суд для установления слежки за гражданином США, то теперь они могли просто заполнить специальное "письмо о национальной безопасности" и без лишних прелюдий начать мониторинг. По данным Washington Post от 2007 года, разведслужбы злоупотребляли новообретенными полномочиями: за 5 лет существования "Патриотического акта" сотрудники NSA использовали не менее 1000 "писем о национальной безопасности" для слежки за теми, кто не находился под расследованием о терроризме. Эти случаи составили не менее 10% от общего количества людей, попавших под пристальное внимание Агентства национальной безопасности. В действительности их было, вероятно, гораздо больше.
Джордж Буш-младший подписывает Патриотический Акт
Новые привилегии достались не только NSA. ФБР получило право требовать от каждой библиотеки список книг, которыми интересовался объект слежения, и полную историю его посещения интернета. Федеральным агентам было официально разрешено использовать т.н. "гражданскую конфискацию" собственности подозреваемых в различных преступлениях лиц. Так, они могут на неопределенный срок приостановить работу любого бизнеса, обвиненного в нарушении закона, или лишить любого американца его собственности, включая недвижимость.
Лишь в 2006 г. под давлением демократов в Сенате некоторые ключевые пункты "Патриотического акта" были изменены. Например, нововведения обязали ФБР периодически уничтожать информацию о подозреваемых лицах по истечению определенного периода времени. Большинству разведслужб надо было информировать объекты слежения о том, что за ними наблюдают, если не удалось найти доказательств их причастности к незаконной деятельности.
Однако к этому времени администрация Буша уже подготовила существенное дополнение к имеющемуся "Патриотическому акту": им стал "Акт о защите Америки", который создал печально известную программу "Призма". Она представляла из себя единую систему мониторинга, включающую базы данных крупнейших американских IT-гигантов: Google, Yahoo, Apple, Microsoft. "Призма" работала под эгидой федерального суда, занимающегося вопросами международной разведки (FISA), и предоставляла всем компаниям легальные основания для нарушения норм конфиденциальности. Точнее так: она обязывала компании делиться данными пользователей и одновременно создавала для них легальное прикрытие в виде законов, используемых спецслужбами при сборе информации об иностранных гражданах. Большинству технологических корпораций пришлось предоставить полный доступ для сотрудников спецслужб к хранящимся сведениям об их пользователях. Сами разведслужбы могли использовать одобренные FISA слова или "тэги" для поиска по объединенной базе данных любой информации о том или ином человеке - неважно, американец он или иностранец.
Источники спецслужб и методы работы АНБ
О методах работы спецслужб в контексте системы "Призма" стало известно летом 2013 г. благодаря разоблачениям Эдварда Сноудена. Многие правозащитные организации, включая Союз американских гражданских свобод (ACLU), обвинили федеральное правительство в масштабном нарушении права на личную жизнь, 4-й поправки Конституции и многих федеральных законов. Сотрудники администрации Обамы оправдывались тем, что программа в целом работала в рамках закона и серьезно помогала в поимке террористов. Эксперты NSA утверждали, что благодаря сбору метаданных о миллионах американских граждан им удалось предотвратить не менее трех десятков терактов на американской земле. Впрочем, остальные федеральные агентства, в частности, ФБР, в предоставленных отчетах Конгрессу так и не смогли указать ни одного важного расследования, которое бы требовало проведения масштабной слежки за американцами и жителями других государств.
С другой стороны, в течение первых пяти лет существования "Призмы" количество запросов в суд FISA с просьбой разрешить масштабную слежку за подозреваемыми в преступлениях выросло с 5 до 29 в год. Интересно, что из последних запросов почти ни одно не имело отношения к терроризму: в основном они касались других уголовных дел или вообще лиц за пределами текущих расследований.
Под давлением многих либералов и либертарианцев в Конгрессе в 2015 г. "Акт о защите Америки" подвергся некоторым важным изменениям. Утвержденный "Акт о свободе" запретил NSA бесконтрольно собирать данные телефонных разговоров американцев (но сохранил право за агентством на хранение электронной информации) и постарался сделать более открытым работу федерального разведывательного суда. Кроме того, теперь базы данных пользователей могут храниться только на серверах самих компаний. У разведслужб есть к ним доступ, однако они больше не имеют права в режиме реального времени осуществлять поиск по объединенной базе данных. Сотрудники федеральных агентств обращаются в технологические компании, а уже те предоставляют им информацию, если запрос составлен корректно.
Waterboarding
После 11 сентября администрация Буша начала вести борьбу с терроризмом и в другом направлении, пользуясь расширенными методами допроса. Предоставленные ЦРУ инструкции из Белого дома позволяли агентам применять процедуры "waterboarding" во время допроса подозреваемых в терроризме. В течение первого срока Буша шли споры о том, нужно ли считать "waterboarding" видом пытки и его запретить. Сторонники "waterboarding" утверждали, что это не пытка, потому что она не наносит физического вреда допрашиваемому, и, соответственно, является лишь подвидом психологического давления. Впрочем, правозащитным организациям, включая Human Rights Watch, в 2005 г. удалось убедить Конгресс запретить использование "waterboarding".
Пытка водой
Однако не только эта процедура вызвала большую критику общественности. Не меньшее внимание было уделено и тому, что администрация Буша практиковала содержание подозреваемых в терроризме в секретных тюрьмах ЦРУ и Гуантанамо, где они не имели возможности встретиться с адвокатом, правозащитниками или представителями Красного Креста. Барак Обама в ходе своей предвыборной кампании обещал закрыть тюрьму в Гуантанамо, однако после избрания посчитал эту меру слишком политически опасной. Вместо этого он пошел еще дальше Буша, в 2012 г. подписав новый акт о национальной обороне, который разрешил спецслужбам в течение неопределенного срока держать взаперти любых подозреваемых в терроризме даже без решения суда.
Показатель осуществленных и нереализованных атак на территории США за 10 лет
Эффективность подобных мер оценить довольно сложно. Общее число террористических атак после 2001 г. неуклонно падало вплоть до 2015 г., когда активизировались исламисты во главе с ИГИЛ*. Количество жертв террористических атак также продолжало снижаться. Говорит ли это о том, что американское правительство за последние 20 лет научилось предотвращать большинство терактов? Скорее всего, да. Но правы и многие критики расширения полномочий государства, которые указывают на то, что под видом борьбы с терроризмом Вашингтон зачастую просто отнимает гражданские права американцев. Здесь важно найти золотую середину между гражданскими свободами и мерами безопасности: Америка пытается ее отыскать уже многие десятилетия подряд. Удастся ли это сделать России?
- * ИГИЛ, ИГ, Исламское государство - террористическая организация, запрещенная в РФ
