США знамениты на весь мир своей одержимостью законами и законностью — легизмом, а в более широкой перспективе и конституционализмом. Не зря один из важнейших вопросов в американской политике — кого именно действующий президент будет назначать в Верховный суд и суды инстанцией ниже. Утверждение консервативных судей считается чуть ли не главным достижением Дональда Трампа за три года президентства. Но есть одна сфера, в которой право и закон носят рекомендательный характер. Это внешняя политика. Авторы Конституции сделали все возможное, чтобы затруднить вступление Америки в войны. Но Пентагон на эти сложности не обращает никакого внимания. Малек Дудаков — о том, как военное ведомство стало главным нарушителем закона в США и почему сейчас все может измениться.
Мирные отцы-основатели
На текущий момент Пентагон использует вооруженные силы как минимум в семи конфликтах: в Афганистане, Ираке, Сирии, Йемене, Сомали, Ливии и Нигере. Конституционность или попросту законность действий военного ведомства США не выдерживает никакой критики.
Такая ситуация начала складываться давно. В период написания американской Конституции отцы-основатели США предприняли все возможное, чтобы сделать процесс вовлечения страны в войну максимально сложным. По замыслу авторов Конституции, президент не мог принимать единоличное решение об участии Америки в войне. Он обязан был получить разрешение со стороны обеих палат Конгресса. Но и на них накладывалось жесткое ограничение: объявление войны было возможно лишь в отношении страны, ведущей агрессивные действия против США.
Джордж Вашингтон, Томас Джефферсон и Джеймс Мэдисон очень боялись того, что европейские державы станут всеми способами затягивать Америку в свои бесконечные военные столкновения. Попытка создать государство, не вовлеченное в "игру престолов" европейских королевств, было ключевой их задачей.
Разрешения на войну
Однако с самого начала их идеологическое видение столкнулось с реальной жизнью и "realpolitik". Для борьбы с организованным пиратством в начале XIX века Конгресс принял закон, позволяющий вести военные действия на основе так называемых "Разрешений на использование вооруженных сил". Они не требуют декларации войны и не ограничивают американское правительство в ведении войн только против враждебных стран, начавших их первыми.
Такими "разрешениями" стали периодически пользоваться еще в XIX веке, но со временем они превратились в главное юридическое обоснование любых войн с участием США. В последний раз Конгресс формально объявил войну против другого государства в далеком 1942 году. Тогда он по очереди принимал декларации войны в отношении всех стран-участников гитлеровской коалиции.
После окончания Второй мировой войны все последующие вооруженные конфликты США осуществлялись на основе нигде не упомянутых в Конституции и вряд ли вообще ей соответствующих "разрешений". Корея, Вьетнам, затем Ирак, Югославия, Афганистан и снова Ирак, не считая бесчисленных мелких конфликтов, — в каждом из этих случаев Конгресс по просьбе президента подписывал мало что значащую бумагу, которая при этом давала исполнительной власти почти безграничные полномочия для ведения военных действий.
Беспредел в законе
Но и такая максимально комфортная ситуация со временем стала тяготить президентов США и их военных советников. В период длительной вьетнамской войны Белый дом просто-напросто не спрашивал мнение Конгресса, наращивая военные действия без одобрения со стороны законодателей. В итоге это вынудило конгрессменов в 1973 году принять Резолюцию о разделении военных полномочий.
Согласно новому законопроекту, американский президент имеет право в единоличном порядке вести военные действия в течение лишь 48 часов. Конгресс может разрешить их продление на срок не более 60 дней. Либо законодатели должны принять отдельное "разрешение", в случае чего конфликт может продолжаться неопределенно долго. В ином случае вооруженное противостояние необходимо остановить.
В реальности такие нормы попросту оказались чересчур сложными для исполнения, поэтому президенты США решили их игнорировать. Рональд Рейган без разрешения Конгресса вводил войска в Ливан и бомбил Ливию. Билл Клинтон похожим образом осуществлял интервенцию в Сомали в 1994 году.
После событий 11 сентября Конгресс по настойчивой просьбе Белого дома принял, пожалуй, самое значимое "Разрешение на использование вооруженных сил" за всю историю США. Оно дало право применять "любые меры" против всех стран, организаций и отдельных граждан, помогающих международному терроризму, чтобы предотвратить повторение 9/11.
Такое широкое и размытое определение послужило причиной того, что этот документ стал использоваться фактически везде и всегда. Почти все военные операции США после 2001 года (кроме оккупации Ирака) осуществлялись на его основе. Сюда относятся и бомбардировки Ливии в 2011 году, и отправка войск в Сирию в 2013 году, и противостояние ИГИЛ*** (запрещенная организация), и операции в Сомали, Нигере, Алжире и Марокко. Хотя казалось бы: какое отношение борьба с Аль-Каидой* (запрещена в России), уже почти уничтоженной, имеет к сегодняшним военным операциям.
Это положение дел уже давно критиковалось с различных сторон: либералами, консерваторами, либертарианцами. Однако именно сейчас у Конгресса появился шанс положить конец сформировавшемуся статусу-кво.
Война власти из-за войны в Йемене
В марте конгрессмены после долгого обсуждения приняли резолюцию о прекращении американского участия в конфликте в Йемене. Его стоило бы назвать даже не конфликтом, а самой настоящей бойней. За период войны в Йемене от голода, эпидемии и бомбардировок авиации Саудовской Аравии погибли более 70 тыс. мирных жителей. Активную помощь ее авиации как раз и оказывали США, хотя Пентагон прямых военных действий и не осуществлял.
Резолюцию поддержали 54 сенатора и 247 конгрессменов. Она была быстро заветирована Трампом: без наличия двух третей голосов в обеих палатах Конгресс не может перебороть президентское вето.
Тем не менее с юридической точки зрения ситуация беспрецедентна: если в прошлом президенты зачастую злоупотребляли своими полномочиями, начиная войны без одобрения Конгресса, тот чаще всего это игнорировал или критиковал лишь на словах. Теперь же имеется целое решение конгрессменов, запрещающее Белому дому продолжать участвовать в войне в Йемене. Однако президентская администрация отказывается его соблюдать.
С точки зрения конституционных юристов, это создает уникальный юридический прецедент за более чем 200-летнюю историю американских войн. Президент США открыто участвует в вооруженном конфликте вопреки воле Конгресса, что напрямую нарушает конституционную норму о согласовании военных действий между двумя ветвями власти.
Конгрессмены-демократы готовят судебный иск, надеясь на то, что он в итоге доберется до Верховного суда. А дальше судьи-конституционалисты смогут впервые установить те юридические правила, по которым США в будущем должны принимать участие в вооруженных столкновения.
Скорее всего президент будет лишен имеющихся сейчас почти безграничных полномочий отправлять вооруженные силы, куда ему заблагорассудится. Такой исход событий перевернет всю внешнюю политику Америки. Учитывая партийную поляризацию в Конгрессе, его неспособность договориться даже о тексте ежегодного бюджета, убедить законодателей согласовать военное вторжение куда-либо станет почти невероятной задачей для Белого дома.
Типичные для сегодняшнего дня обсуждения: начнет ли Америка военные действия против Ирана или Венесуэлы, могут попросту потерять актуальность. Конечно, со временем тот или иной президент сможет найти какие-то обходные пути, но на это уйдут годы, если не десятилетия.
* террористическая организация, запрещенная на территории России
- * террористическая организация, запрещенная на территории России
- ** ИГИЛ, ИГ, Исламское государство - террористическая организация, запрещенная в РФ
