С 2014 года после присоединения Крыма США начали вводить санкции против России. Сначала в "черный список" попали отдельные чиновники и предприниматели, затем компании и банки. Списки расширялись все последующие годы. Давление усилилось и на Иран. Трамп вышел из ядерной сделки и вернул санкции, которые отменил его предшественник. Такие решения принимаются всегда на политическом уровне в Белом Доме, но сама разработка и составление "черных списков" ложится на плечи других организаций. Ключевая из них – это Управление контртеррористической и финансовой разведки в составе министерства финансов США. Илья Плеханов рассказывает, что в нем особенного и кто в нем состоит.
Экономические санкции в виде торговых ограничений или запрета на передачу технологий – это древнейший способ давления на оппонента. Министерство финансов США, например, ввело санкции против Великобритании еще в ходе Англо-американской войны 1812-1815 гг., но новыми красками санкции заиграли в наши дни, когда экономики и финансы стран тесно переплелись друг с другом.
После начала Холодной войны США на протяжении многих лет вводили различные санкции против СССР. В 1949 году был принят закон об ограничении поставок стратегических материалов, оборудования и вооружений в СССР и страны соцлагеря. В 1951 году Конгресс принял закон, по которому США могли оставить без экономической поддержки страны, не присоединившиеся к эмбарго против СССР. В 1974 году в американский закон о торговле была внесена поправка Джексона-Вэника, отменившая режим наибольшего благоприятствования в торговле, а также кредитование для стран, препятствующих эмиграции и нарушающих права человека. Список санкций США против СССР, Кубы, КНДР, Китая, Ирана и ряда других стран можно продолжать долго. Кто же их разрабатывает?
Структура Управления контртеррористической и финансовой разведки
Подразделение по изучению экономических и финансовых тенденций в жизни иностранных государств и оценке угроз национальной безопасности США появилось в Минфине еще в 1961 году. В 1981 году подразделение попало в перечень агентств, входящих в состав разведывательного сообщества США. Управление в разные годы носило разные названия, а нынешнее получило в 2004 году, когда стало заниматься и проблемами финансирования террористических организаций, программ по созданию ядерного оружия и оружия массового поражения.
Глава управления - помощник министра финансов США, он назначается напрямую президентом с согласия Сената. Минфин США таким образом является единственным министерством с собственной разведкой, которая располагает даже международными офисами в ряде стран. Количество сотрудников Управления – около 700 человек.
В состав Управления входят:
• Управление по финансовым преступлениям и финансированию терроризма (Office of Terrorist Financing and Financial Crimes);
• Информационно-аналитическое управление (Office of Intelligence and Analysis);
• Управление контроля иностранных активов (Office of Foreign Assets Control);
• Сеть контроля преступности в сфере финансов (Financial Crime Enforcement Network);
• Исполнительное бюро конфискации активов (Treasury Executive Office for Asset Forfeiture).
С 2004 года Управление возглавляли Стюарт Леви (2004-2011), Дэвид Коэн (2011-2015), Адам Шубин (2015-2017) и Сигал Манделькер (2017 – по настоящее время). Первые трое мужчин работали в одной юридической фирме, что вызывало критику и обвинения в кумовстве и предвзятости. Все они известны своими произраильскими взглядами.
Стюарт Леви, еврей, в годы учебы в Гарварде увлекался изучением сионизма. Дэвид Коэн, который часто посещал Израиль, стал первым евреем в истории США, добившимся поста заместителя главы ЦРУ. Отец Адама Шубина пережил Холокост, а дедушка и бабушка были в ходе Второй Мировой сосланы в Сибирь. Сигал Манделькер родилась в Израиле. Можно предположить, что санкции против Ирана носят, пусть и отдаленно, личный характер для этих людей.
Что могут
Вопросами санкций в первую очередь занимается Управление контроля иностранных активов (OFAC), и оно представляет особый интерес.
Историю OFAC можно проследить вплоть до 1940 года, санкций против Северной Кореи и Китая в ходе Корейской войны и так далее, а свое нынешнее название OFAC получило в 1962 году.
Сегодня OFAC называют самым могущественным и самым малоизвестным государственным агентством США. В составе OFAC существует отдел целеполагания (Office of Global Targeting), который изучает каждый индивидуальный случай и определяет, какие именно лица и компании попадают под санкции. Всего в OFAC работает около 170 сотрудников.
OFAC вправе без решения суда и предъявления обвинений или доказательств на основании предположений замораживать активы, накладывать штрафы, блокировать долларовые транзакции по всему миру, запрещать деятельность на территории США, отключать интернет-сайты. Там же составляют "черный список" людей и компаний, с которыми гражданам США и постоянным жителям страны запрещено заниматься бизнесом или иметь какие-либо дела. В списки также попадают корабли и самолеты, обслуживание которых запрещено. Можно обратиться в OFAC с просьбой о пересмотре внесения в список, но оно не обязано реагировать. Добиться пересмотра можно только в федеральном суде США.
OFAC решает, куда направляются деньги на замороженных счетах, так как ни одна финансовая организация не хочет иметь их на своем балансе.
Показателен один случай работы OFAC. В 2013 году японская компания, которая позиционировала себя в качестве продавца свежих и сушенных фруктов, сделала платеж компании в Гонконге. Компания в Гонконге производила цирконовый песок, который можно использовать при создании труб для ядерного реактора. У японцев был филиал в Иране. OFAC стало известно о транзакции, ее заблокировали, и эту информацию потом использовали для давления на Иран.
Именно в OFAC радовались в 2014 году из-за сделки с французским банком BNP Paribas, который выплатил штраф размером почти в $1 млрд за нарушение санкций в работе с Ираном и частично лишился права вести долларовые операции на год. Сделку с Ираном в OFAC также частично относят к своим достижениям – санкции подтолкнули Иран за стол переговоров. С марта 2014 года OFAC формирует и публикует списки лиц и компаний, которые попадают под секторальные санкции против России.
С 2012 года OFAC концентрируется не просто на выборе лиц и компаний для внесения в санкционный лист, но и на поиске тех, кто ведет с ними бизнес. Например, OFAC вышла на турецкую косметическую компанию, которая владела таджикской финансовой организацией, которая в свою очередь владела исламским банком в Малайзии, через который шли деньги за иранскую нефть. Такие клубки и цепочки – особый интерес для аналитиков OFAC.
Перед тем как предать огласке, против кого именно вводятся санкции или наказания, OFAC консультируется с Министерством юстиции США, дипломатическими и разведывательными службами, чтобы заранее оценить, как объявление о санкциях коснется работы коллег OFAC.
Деятельность Управления настолько впечатляла специалистов и политиков, что в 2011 году Китай тщательно пытался собрать как можно больше информации о работе этой организации, чтобы создать аналог у себя.
Кто там и откуда
Для понимания, какую роль играет сегодня в США и в глобальном мире OFAC, можно взглянуть на карьеры выходцев оттуда. Дэвид Коэн по прозвищу "Гуру санкций" и "Финансовый Бэтмен", глава не OFAC, а всего Управления, был замминистра финансов США и стал вторым человеком в ЦРУ, его на этом посту затем сменила Джина Хаспел, которая месяц назад в итоге и возглавила Центральное разведывательное управление.
С 2006 по 2015 годы OFAC возглавлял Адам Шубин, который затем руководил уже всем Управлением контртеррористической и финансовой разведки и даже три недели побыл исполняющим обязанности министра финансов США.
С февраля 2015 года по май этого года OFAC возглавлял Джон Смит. Новость о его уходе недавно прокомментировал сам министр финансов США Стив Мнучин и непосредственная начальница Сигал Манделькер. Они отметили, что Смит отлично поработал над санкциями против России, Ирана, Северной Кореи и Сирии и особенно преуспел в преследовании тех, кто нарушает эти санкции. Смит отчитался о том, что благодаря санкциям и работе OFAC российская "Роснефть" в 2017 году свернула ряд проектов в Черном море, что в итоге повлияет на возможности компании добывать нефть.
Люди из этого ведомства попадают на самый верхний этаж власти в США и влияют на глобальные финансовые и экономические вопросы внешней политики США.
Цель - банки
Важное направление деятельности OFAC – это запугивание банков, которые могут хоть как-то работать с попавшими в санкционный лист компаниями, их "дочками" или с частными лицами. В том, что КНДР пошла в итоге на уступки по ядерной программе, эксперты видят плоды работы США с Китаем и тактикой OFAC, которая включала в том числе возможные штрафы для китайских банков.
До недавнего времени США накладывали санкции на небольшие китайские банки, оперирующие в приграничных с КНДР областях, например на Bank of Dandong. Но затем возникли опасения, что под санкции могут попасть и крупнейшие китайские банки, включая "большую четверку": Industrial and Commercial Bank of China, China Construction Bank, Agricultural Bank of China и Bank of China. А это не просто большие банки Китая, это самые крупные четыре банка в мире. Американский JPMorgan Chase и европейский HSBC оцениваются в рейтинге S&P Global Market Intelligence ниже. Так что любые действия против этих банков окажут влияние и на Китай, и на всю глобальную экономику. Китай не мог допустить этого и оказал давление на КНДР, заставив сесть за стол переговоров.
Первого главу всего Управления Стюарта Леви отмечают как раз за то, что он заставил частные компании участвовать в санкциях и избегать ведения дел с теми, кто попал под них, таким образом не ограничиваясь только государственными институтами воздействия на иностранных игроков. Это оказалось очень эффективным решением, особенно для банков, которые работали с Ираном. Леви добивался того, чтобы связанные с Ираном транзакции не проводились, даже если на входе и выходе были неиранские банки.
В 2016 году Адам Шубин, сожалея о сделке с Ираном, тем не менее предупреждал, что ряд санкций остаются в силе и что любой банк в Германии, Китае или Сингапуре, который ведет дела с иранскими компаниями под санкциями, будет сразу же отрезан от американской финансовой системы. По мнению Шубина, все банки мира это понимают и считаются с этой угрозой. Шубин также хвалился, что может поставить на колени практически любую компанию в мире, лишив ее возможностей вести финансовые операции даже через посредников. Можно ожидать, что новый виток санкций против России будет также сосредоточен на российских и иностранных банковских институтах, которые проводят транзакции в интересах российских компаний и частных лиц.
Зимой этого года Управление уже ударило по латвийскому банку ABLV, третьему по размеру активу в Латвии, обвинив его в том числе и в проведении операций по счетам, связанным с Россией. После этого банк был попросту ликвидирован.
После расширения санкционного списка в апреле этого года юристы также бросились разъяснять компаниям в Швейцарии, что делать, если кто-то из упомянутых россиян владеет акциями той или иной швейцарской фирмы, и что будет происходить, если OFAC начнет действовать по "Закону о противодействии противникам Америки посредством санкций". По условиям этого закона под "вспомогательные/вторичные" санкции попадают третьи лица, которые осуществляют или помогают российским компаниям и лицам из списка проводить "значительные" транзакции. Что именно означает "значительные", OFAC не уточняет, но под удар могут попадать транзакции, компании и лица, которые не имеют и вовсе никакого отношения к США или юрисдикции США.
Сегодня глава Управления занимает жесткую позицию по отношению к России и Ирану и полна решимости проводить дальнейшую санкционную политику. А в самое ближайшее время у OFAC, самого могущественного агентства в США, появится новый руководитель, который будет работать в этом же русле.
