Статьи

Принцип "черных списков": кто и как разрабатывает санкции против России и Ирана

11.7k
Комментарии 0
Принцип "черных списков": кто и как разрабатывает санкции против России и Ирана
Илья Плеханов

С 2014 года после присоединения Крыма США начали вводить санкции против России. Сначала в "черный список" попали отдельные чиновники и предприниматели, затем компании и банки. Списки расширялись все последующие годы. Давление усилилось и на Иран. Трамп вышел из ядерной сделки и вернул санкции, которые отменил его предшественник. Такие решения принимаются всегда на политическом уровне в Белом Доме, но сама разработка и составление "черных списков" ложится на плечи других организаций. Ключевая из них – это Управление контртеррористической и финансовой разведки в составе министерства финансов США. Илья Плеханов рассказывает, что в нем особенного и кто в нем состоит. 

Экономические санкции в виде торговых ограничений или запрета на передачу технологий – это древнейший способ давления на оппонента. Министерство финансов США, например, ввело санкции против Великобритании еще в ходе Англо-американской войны 1812-1815 гг., но новыми красками санкции заиграли в наши дни, когда экономики и финансы стран тесно переплелись друг с другом. 

В ходе Англо-американской войны были сожжены Белый дом и Капитолий 

После начала Холодной войны США на протяжении многих лет вводили различные санкции против СССР. В 1949 году был принят закон об ограничении поставок стратегических материалов, оборудования и вооружений в СССР и страны соцлагеря. В 1951 году Конгресс принял закон, по которому США могли оставить без экономической поддержки страны, не присоединившиеся к эмбарго против СССР. В 1974 году в американский закон о торговле была внесена поправка Джексона-Вэника, отменившая режим наибольшего благоприятствования в торговле, а также кредитование для стран, препятствующих эмиграции и нарушающих права человека. Список санкций США против СССР, Кубы, КНДР, Китая, Ирана и ряда других стран можно продолжать долго. Кто же их разрабатывает?

Структура Управления контртеррористической и финансовой разведки

Подразделение по изучению экономических и финансовых тенденций в жизни иностранных государств и оценке угроз национальной безопасности США появилось в Минфине еще в 1961 году. В 1981 году подразделение попало в перечень агентств, входящих в состав разведывательного сообщества США. Управление в разные годы носило разные названия, а нынешнее получило в 2004 году, когда стало заниматься и проблемами финансирования террористических организаций, программ по созданию ядерного оружия и оружия массового поражения. 

Глава управления - помощник министра финансов США, он назначается напрямую президентом с согласия Сената. Минфин США таким образом является единственным министерством с собственной разведкой, которая располагает даже международными офисами в ряде стран. Количество сотрудников Управления – около 700 человек.

Адам Шубин

В состав Управления входят:

Управление по финансовым преступлениям и финансированию терроризма (Office of Terrorist Financing and Financial Crimes);

Информационно-аналитическое управление (Office of Intelligence and Analysis);

Управление контроля иностранных активов (Office of Foreign Assets Control);

Сеть контроля преступности в сфере финансов (Financial Crime Enforcement Network);

Исполнительное бюро конфискации активов (Treasury Executive Office for Asset Forfeiture).

С 2004 года Управление возглавляли Стюарт Леви (2004-2011), Дэвид Коэн (2011-2015), Адам Шубин (2015-2017) и Сигал Манделькер (2017 – по настоящее время). Первые трое мужчин работали в одной юридической фирме, что вызывало критику и обвинения в кумовстве и предвзятости. Все они известны своими произраильскими взглядами. 

Стюарт Леви, еврей, в годы учебы в Гарварде увлекался изучением сионизма. Дэвид Коэн, который часто посещал Израиль, стал первым евреем в истории США, добившимся поста заместителя главы ЦРУ. Отец Адама Шубина пережил Холокост, а дедушка и бабушка были в ходе Второй Мировой сосланы в Сибирь. Сигал Манделькер родилась в Израиле. Можно предположить, что санкции против Ирана носят, пусть и отдаленно, личный характер для этих людей.

Сигал Манделькер

Что могут

Вопросами санкций в первую очередь занимается Управление контроля иностранных активов (OFAC), и оно представляет особый интерес.

Историю OFAC можно проследить вплоть до 1940 года, санкций против Северной Кореи и Китая в ходе Корейской войны и так далее, а свое нынешнее название OFAC получило в 1962 году.

Сегодня OFAC называют самым могущественным и самым малоизвестным государственным агентством США. В составе OFAC существует отдел целеполагания (Office of Global Targeting), который изучает каждый индивидуальный случай и определяет, какие именно лица и компании попадают под санкции. Всего в OFAC работает около 170 сотрудников.

OFAC вправе без решения суда и предъявления обвинений или доказательств на основании предположений замораживать активы, накладывать штрафы, блокировать долларовые транзакции по всему миру, запрещать деятельность на территории США, отключать интернет-сайты. Там же составляют "черный список" людей и компаний, с которыми гражданам США и постоянным жителям страны запрещено заниматься бизнесом или иметь какие-либо дела. В списки также попадают корабли и самолеты, обслуживание которых запрещено. Можно обратиться в OFAC с просьбой о пересмотре внесения в список, но оно не обязано реагировать. Добиться пересмотра можно только в федеральном суде США.

Казначейство США

OFAC решает, куда направляются деньги на замороженных счетах, так как ни одна финансовая организация не хочет иметь их на своем балансе.

Показателен один случай работы OFAC. В 2013 году японская компания, которая позиционировала себя в качестве продавца свежих и сушенных фруктов, сделала платеж компании в Гонконге. Компания в Гонконге производила цирконовый песок, который можно использовать при создании труб для ядерного реактора. У японцев был филиал в Иране. OFAC стало известно о транзакции, ее заблокировали, и эту информацию потом использовали для давления на Иран.

Именно в OFAC радовались в 2014 году из-за сделки с французским банком BNP Paribas, который выплатил штраф размером почти в $1 млрд за нарушение санкций в работе с Ираном и частично лишился права вести долларовые операции на год. Сделку с Ираном в OFAC также частично относят к своим достижениям – санкции подтолкнули Иран за стол переговоров. С марта 2014 года OFAC формирует и публикует списки лиц и компаний, которые попадают под секторальные санкции против России. 

С 2012 года OFAC концентрируется не просто на выборе лиц и компаний для внесения в санкционный лист, но и на поиске тех, кто ведет с ними бизнес. Например, OFAC вышла на турецкую косметическую компанию, которая владела таджикской финансовой организацией, которая в свою очередь владела исламским банком в Малайзии, через который шли деньги за иранскую нефть. Такие клубки и цепочки – особый интерес для аналитиков OFAC.

Перед тем как предать огласке, против кого именно вводятся санкции или наказания, OFAC консультируется с Министерством юстиции США, дипломатическими и разведывательными службами, чтобы заранее оценить, как объявление о санкциях коснется работы коллег OFAC.

Деятельность Управления настолько впечатляла специалистов и политиков, что в 2011 году Китай тщательно пытался собрать как можно больше информации о работе этой организации, чтобы создать аналог у себя.

Кто там и откуда 

Для понимания, какую роль играет сегодня в США и в глобальном мире OFAC, можно взглянуть на карьеры выходцев оттуда. Дэвид Коэн по прозвищу "Гуру санкций" и "Финансовый Бэтмен", глава не OFAC, а всего Управления, был замминистра финансов США и стал вторым человеком в ЦРУ, его на этом посту затем сменила Джина Хаспел, которая месяц назад в итоге и возглавила Центральное разведывательное управление. 

"Гуру санкций" Дэвид Коэн

С 2006 по 2015 годы OFAC возглавлял Адам Шубин, который затем руководил уже всем Управлением контртеррористической и финансовой разведки и даже три недели побыл исполняющим обязанности министра финансов США. 

С февраля 2015 года по май этого года OFAC возглавлял Джон Смит. Новость о его уходе недавно прокомментировал сам министр финансов США Стив Мнучин и непосредственная начальница Сигал Манделькер. Они отметили, что Смит отлично поработал над санкциями против России, Ирана, Северной Кореи и Сирии и особенно преуспел в преследовании тех, кто нарушает эти санкции. Смит отчитался о том, что благодаря санкциям и работе OFAC российская "Роснефть" в 2017 году свернула ряд проектов в Черном море, что в итоге повлияет на возможности компании добывать нефть.

Люди из этого ведомства попадают на самый верхний этаж власти в США и влияют на глобальные финансовые и экономические вопросы внешней политики США. 

Цель - банки

Важное направление деятельности OFAC – это запугивание банков, которые могут хоть как-то работать с попавшими в санкционный лист компаниями, их "дочками" или с частными лицами. В том, что КНДР пошла в итоге на уступки по ядерной программе, эксперты видят плоды работы США с Китаем и тактикой OFAC, которая включала в том числе возможные штрафы для китайских банков. 

До недавнего времени США накладывали санкции на небольшие китайские банки, оперирующие в приграничных с КНДР областях, например на Bank of Dandong. Но затем возникли опасения, что под санкции могут попасть и крупнейшие китайские банки, включая "большую четверку": Industrial and Commercial Bank of China, China Construction Bank, Agricultural Bank of China и Bank of China. А это не просто большие банки Китая, это самые крупные четыре банка в мире. Американский JPMorgan Chase и европейский HSBC оцениваются в рейтинге S&P Global Market Intelligence ниже. Так что любые действия против этих банков окажут влияние и на Китай, и на всю глобальную экономику. Китай не мог допустить этого и оказал давление на КНДР, заставив сесть за стол переговоров.

Первого главу всего Управления Стюарта Леви отмечают как раз за то, что он заставил частные компании участвовать в санкциях и избегать ведения дел с теми, кто попал под них, таким образом не ограничиваясь только государственными институтами воздействия на иностранных игроков. Это оказалось очень эффективным решением, особенно для банков, которые работали с Ираном. Леви добивался того, чтобы связанные с Ираном транзакции не проводились, даже если на входе и выходе были неиранские банки.

Стюарт Леви

В 2016 году Адам Шубин, сожалея о сделке с Ираном, тем не менее предупреждал, что ряд санкций остаются в силе и что любой банк в Германии, Китае или Сингапуре, который ведет дела с иранскими компаниями под санкциями, будет сразу же отрезан от американской финансовой системы. По мнению Шубина, все банки мира это понимают и считаются с этой угрозой. Шубин также хвалился, что может поставить на колени практически любую компанию в мире, лишив ее возможностей вести финансовые операции даже через посредников. Можно ожидать, что новый виток санкций против России будет также сосредоточен на российских и иностранных банковских институтах, которые проводят транзакции в интересах российских компаний и частных лиц. 

Зимой этого года Управление уже ударило по латвийскому банку ABLV, третьему по размеру активу в Латвии, обвинив его в том числе и в проведении операций по счетам, связанным с Россией. После этого банк был попросту ликвидирован.

После расширения санкционного списка в апреле этого года юристы также бросились разъяснять компаниям в Швейцарии, что делать, если кто-то из упомянутых россиян владеет акциями той или иной швейцарской фирмы, и что будет происходить, если OFAC начнет действовать по "Закону о противодействии противникам Америки посредством санкций". По условиям этого закона под "вспомогательные/вторичные" санкции попадают третьи лица, которые осуществляют или помогают российским компаниям и лицам из списка проводить "значительные" транзакции. Что именно означает "значительные", OFAC не уточняет, но под удар могут попадать транзакции, компании и лица, которые не имеют и вовсе никакого отношения к США или юрисдикции США.

Сегодня глава Управления занимает жесткую позицию по отношению к России и Ирану и полна решимости проводить дальнейшую санкционную политику. А в самое ближайшее время у OFAC, самого могущественного агентства в США, появится новый руководитель, который будет работать в этом же русле.

Подписывайтесь на наш канал в Яндекс.Дзен!
Нажмите "Подписаться на канал", чтобы читать Ruposters в ленте "Яндекса" https://zen.yandex.ru/ruposters.ru

Поделиться / Share

Яндекс

Нажмите «Сохранить», чтобы читать «Рупостерс»
в Яндекс.Новостях

Сохранить